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地方债试水:“自发自还”重在“自还”

2014-05-23 14:08:47  来源:金融时报 整理:中国行业报协会

   记者 庞东梅

   一方面,我国经济增速有所放缓,房地产市场出现调整,地方财政收入面临下行压力;另一方面,新型城镇化的推进需要地方政府提供大量的公共产品和公共服务。在当前地方财权和事权不匹配的背景下,如何化解地方融资平台的潜在风险,堵住后门,需要打开前门,对地方政府发债有所“松绑”,推动地方债务走上阳光化道路。


  财政部日前下发通知,明确2014年上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛试点地方政府债券自发自还。


  “这是地方政府自主发债的一项重大探索。”中国社科院财贸所研究员、博士生导师杨志勇在接受本报记者采访时说。此前我国已经试点地方政府债券“自发代还”,地方政府自行组织发债,由财政部统还。从2011年四季度起,国务院批准上海、浙江、广东、深圳率先试点自行发债,并于去年新增山东、江苏试点。实际上还是凭借国家信用发行,由中央政府担保。


  此次强调“自发自还”,重点落在“自还”。此前财政部代发地方债在减少风险的同时,也可能衍生出相关风险和问题,乃至中央最后兜底的压力加大和信用风险被掩盖。此次“自发自还”,强调试点地区承担债券还本付息责任,凭借的是地方政府信用发行。有助于地方政府更好地促进地方公共投资项目成本和收益的匹配,促使地方政府在投资项目取得一定回报后再偿还债务,降低了违约或延期的风险。


  试点地方债“自发自还”,将推动地方债务进一步走向透明。不通过地方融资平台,地方政府直接举债,将有助于降低地方融资平台的潜在风险,推动地方投融资机制的完善。由此也开启了将地方政府债务分类纳入预算管理的开端,推动地方投融资机制迈向阳光化、规范化。


  从挑选的试点城市来看,不仅有经济较为发达的省、区、市,还包括宁夏等中西部经济欠发达地区,试点地区的差异性、多样性,有利于后期在总结经验的基础上进一步推广和“升级”。


  财政部明确,试点地区发行政府债券实行年度发行额管理,全年发行债券总量不得超过国务院批准的当年发债规模限额。这表明,此次发行的地方债券包括在年初制定的4000亿元地方债规模之内。杨志勇分析指出,目前来看,债务规模基本已经分配到位,此次解决的关键问题是以何种方式发行地方债的问题。对地方债发行规模进行控制是有必要的,即使以后地方政府自主发债,也需要对规模进行控制。


  实际上,在当前地方财政预算尚待提升公开度、透明度和进一步细化的背景下,中央政府对地方债务规模的控制,在某种程度上,也属于提供一种资金安全保障机制。在杨志勇看来,即使到地方政府综合财务报告制度完全形成,中央依然需要控制地方债务规模,以减少地方债与国债发行的冲突。

   在“松绑”地方政府发债的同时,防范风险放在了重要位置。试点办法在信用评级、信息披露、承销招标等多个环节作出了详细的规定,要求试点地区应当建立偿债保障机制。尤其对信息披露的要求,必然要求地方政府进一步公开相关财政数据,推动财政信息阳光化,为防控风险筑起一道“防火墙”。


  从试点的十个省市来看,总体来说,试点“自发自还”地方债风险可控,债务规模与当地的经济发展水平和财政实力相适应。即使在宁夏、江西这两个相对欠发达地区,当地财政收支也较为平稳,风险不大。


  此次试点推出了10年期限的政府债券,并要求按照市场化原则发行政府债券。长期地方政府债券的发行,有利于缓解地方政府再融资压力。市场配置资源作用的发挥,也将对地方政府举债行为形成约束力。


  从试点范围、规模来看,地方债试水“自发自还”重在释放完善地方政府市场化举债融资机制的信号,对我国债券市场以及地方经济的发展会有一定的影响,但是影响不会很大。


  “十省市试点地方政府债券‘自发自还’,可能会对我国国债市场产生一些影响。”杨志勇说。后期市场变化还需要密切关注。


  地方债“自发自还”,仅仅开启了“试点”大门,在后期运行中可能面临一些不确定因素,顶层设计中对“自还”涉及的还不够细致,一旦出现风险如何处置尚不得而知。在当前“土地财政”模式下,楼市的调整意味着依靠卖地偿还债务已难以为继,如何建立偿债长效保障机制,还面临一些不确定性因素。因此还需要在政策执行中加大监管力度,真正确保地方政府做到“自还”。

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