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“进阶”公私合营

2014-06-12 10:43:05  来源:中国产经新闻网 整理:中国行业报协会

  本报记者 陶娅洁 郝艺报道

  2014年以来,更多的企业家和政府官员开始关注公私合营(PPP),这与中央的力推息息相关。

  2014年5月26日,财政部副部长王保安主持召开了PPP工作领导小组第一次会议,研究PPP管理机构设立方案,讨论完善PPP工作指导性通知,明确各成员单位职责分工,并部署下一阶段工作。此前财政部已经成立了PPP工作领导小组,由一位副部长担任组长,办公室设在财政部金融司。

  一个多月前的4月23日,李克强总理主持召开国务院常务会议,决定在基础设施等领域推出一批鼓励社会资本参与的项目,“让社会资本特别是民间投资进入一些具有自然垄断性质、过去以政府资金和国企投资为主导的领域。” 5月21日,国家发改委公布《关于发布首批基础设施等领域鼓励社会投资项目的通知》,80个项目清单面世。

  其实早在1950年代就已经有公私合营的概念出现。1955年至1956年期间,国家对资本主义工商业进行了和平改造,使之成为公私合营的企业,一举奠定了国有企业在中国经济中的绝对支配作用,使得所有事关国家命脉的行业都掌握在政府手中。

  相比以往,现在更强调参与方的“双赢”或“多赢”的PPP 模式又有哪些“新意”?

  中国公私合作研究委员会秘书长孙洁对《中国产经新闻》记者表示,所谓PPP,是指政府公共部门与民营部门合作过程中,让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务,从而实现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来利益,其管理模式包含与此相符的诸多具体形式。通过这种合作和管理过程,可以在不排除、并适当满足私人部门的投资营利目标的同时,为社会更有效率地提供公共产品和服务,使有限的资源发挥更大的作用。

  其实,PPP与我们的日常生活可谓息息相关。武广高铁、北京地铁四号线、国家体育场馆“鸟巢”等项目都采用的是PPP模式。而在世界范围内,像1996 年的巴塞罗那奥运会,南非的奈尔斯布鲁特市的水资源与卫生系统,美国最著名的4 大职业联赛俱乐部(MLB、 NBA、 NFL、 NHL)所拥有的82个体育场馆的31%也都是用 PPP 模式兴建的。

  不容忽视的利益纠纷

  目前,中央层面的PPP立法进程正在加速,地方政府对PPP模式也热情高涨。但是,在PPP立法及相关配套政策文件尚未出炉的背景下,地方推动PPP并非易事。

  在中财-鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成看来,公共部门和民营部门虽然由参与合作的各方共同承担责任和融资风险,仍可能产生利益纠纷。

  “公私合营往往以特许经营项目的方式进行,双方要建立一个项目公司,政府会给一定的特许经营年限。像污水处理这些时间长达30年左右的项目,有一些因素是前期预计不到的。比如价格变化,国家宏观经济政策变化,市场供求关系变化,都会对项目的进展产生影响。”温来成对《中国产经新闻》记者说道。

  武汉理工大学经济学院教授付新平则认为,在公私合营的过程中,国有企业所有者是否真的能代表国家和人民的利益并不确定,如果不能代表,就为寻租提供了土壤。

  “一旦民营企业买通国企代表后,就存在利益输送的问题,导致国有企业资产流失。”付新平对《中国产经新闻》记者说道。“相反,公共部门的一些人则处于另一个极端,他们做决策时不敢合作,不敢担责任,总担心他人误以为自己企图牟利。然而市场却是瞬息万变的,如果公共部门负责人不能果断做出决定,那么很有可能会错过一些好的合作机会。”

  由于PPP并没有明确的立法与完善的法律体系,也为各部委、各地区在项目操作过程中出现“政策打架”埋下了隐患。

  温来成认为,这其中有很多部门与部门之间的关系需要协调。有相当一部分PPP项目属于社会基础设施建设,包括供电、供水、供气、环境保护等,一旦这些项目经营失败,政府就需要回购,这就涉及到财政部门能不能拿出钱来回购的问题。

  除此之外,有多年PPP项目实操经验的北京市资略律师事务所副主任、合伙人律师徐向东认为,项目的实践和现行的法律法规还存在较多歧义或矛盾之处。

  在PPP操作过程中,因技术问题导致项目“难产”的事例也屡见不鲜。比如污水处理项目,污水处理厂建好了,政府验收了,企业也开工了,然而污水处理厂并没有真正投入运行,或者污水处理量很少,远远低于预定指标。

  对此付新平认为,在经营过程中发生和先前设定指标有出入的客观变化并没有太大关系。在污水处理项目中,公共部门希望指标高一点,这样对公众更有利,民营企业则希望指标低一些,这样成本更少,双方的价值取向会有所不同。

  “实际的污水供给如果达不到合同上规定的参数,项目就不能运行,最后只好政府赔钱。” 温来成对记者说道。“还有价格,价格要通过测算,如果定价不合适,也可能给民营企业或政府造成损失。签订合同时,如果价格管制、政府对PPP项目的财政补贴不能做到准确,项目的运行会很困难。”

  摸着石头过河

  PPP绝对不是天上掉“馅饼”。从事十多年PPP咨询服务的济邦咨询公司董事总经理张燎表示,要从立法和制度建设上进行PPP的顶层设计。

  在目前地方政府面临较大项目建设需求的情况下,吸引民间资本进入公共领域基础设施建设的呼声也越发强烈,这一切的顺利进行都倚赖于PPP长效机制的建立。从最初民营资本能否顺利进入,到运行过程中的利益纠纷能否妥善解决,都与PPP项目能否顺利收官有着密不可分的关系。

  付新平认为,一开始为了吸引资金,政策相对比较优惠,但越到后面政策越规范,且随着公众要求的逐渐提高,在基础设施领域引入民资的门槛也会越来越高。另一方面,合作的部门也会发生变化。现在的基础设施主要是路、桥、铁路等,以后可能会涉及到城市公园、自来水、环境、污水处理厂等福利性的公共基础设施。电信业这些涉及公共部门安全问题的领域也会渐渐放开,对企业资本的要求会更高。

  “PPP项目的规范过程也是国家法律、政策制度不断规范的过程。”付新平说道。

  在温来成看来,由于PPP项目时间比较长,客观上难免出问题,因此项目前期一定要经过精心论证,在合同的签订过程中,对公私双方的风险分摊要做到尽可能细致。

  首先要选择有收益性的项目,比如交通、自来水厂等,孙洁建议。在项目规模控制上,总体规模要往小处控制,不能做太多。单个项目上,要挑规模大的,3千万—5千万元投资的项目不要用PPP,因为前期准备时间长,会增加整个项目的成本。

  除了政策法规的“不统一”,国有企业和民营企业在价值观上也存在客观差异,这都可能引起PPP项目操作过程中出现利益纠纷。

  对此付新平表示,解决利益纠纷从治理结构上看,慢慢可以多元化,让更多的主体参与进来,形成相互制约。在资本结构层面分散股权,厘清利益输送问题,与此同时,可以让职业经理人来经营企业,所有权与经营权分离,这样就能很好地防范利益纠纷。

  “通过合同的形式将不可遇见的风险进行分摊,达到一定界限后要重新谈判。不能把项目经营过程中的风险全部推给私人企业,也不能让政府背负全部风险,出现问题双方都有责任来承担损失,而不是互相推诿。”温来成说道。

  付新平认为,从我国改革开放的历史进程中可以看到,一开始都是“八仙过海各显神通”,往往是实践先于规范、先于理论,摸着石头过河。对于PPP项目也是如此,就是一个不断规范,不断通过实践进行总结的过程。

  现在很多私营企业对于PPP都持观望态度,不相信政府,不敢贸然投资,究其原因就在于目前没有完善的法律来保障私营企业的利益,且PPP项目的时间普遍较长。温来成表示,从世界各国的情况来看,一般在公共部门和私人部门的合作过程中,一般都以国家财政部门为主体,其他部门作为配合来进行管理。但是我们现在的法律没有明确这一点,也没有国家层面统一的法律、政策制度作为指导。

  “目前最迫切的,就是在中央层面对公私合作形成统一的政策意见与指导,同时明确公私合作事务的主管机关。”温来成说道。■

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