2013-01-26 星期六 农历腊月十五

求解金融监管体制改革最大公约数

2016-03-11 14:49:30  来源:上海证券报 整理:中国行业报协会

改革完善金融监管框架,不是停留在字面,而是置身于“起飞”的跑道。

十八届五中全会通过的“十三五”规划建议明确,改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架。之后,各界就此话题广泛探讨,热度延续至今年两会。

“十三五”规划纲要草案则专节书写“改革金融监管框架”,今年政府工作报告更是把“加快改革完善现代金融监管体制”,作为“深化金融体制改革”的第一要务。

代表委员纷纷建言献策,有的提议成立国家金融安全委,有的建议合并“三会”成立国家“金监委”,还有人提出合并“一行三会”成为新央行等。

尽管方案不尽相同,但多位接受上证报记者采访的代表委员认为,改革的出发点,是要解决分业监管与混业经营的矛盾,补上监管空白的漏洞,在货币政策和微观监管之间,架起宏观审慎政策框架的桥梁,并在面临危机时能够有效协调。

“ 而强化金融法治、培育信用文化和加强投资者教育,是相较机构设置更具深远意义的治本之策。”一些代表委员说。

金融监管的“铁路警察”困境

近年来发生的局部金融风险,如银行业不良率上升,2013年银行间市场波动,2015年下半年外汇市场波动,云南泛亚和E租宝非法集资,尤其是2015年年中资本市场大幅波动,促使人们开始思考现行监管体制与金融市场的发展是否已存体制性矛盾。

今年政府工作报告提出“加快改革完善现代金融监管体制”,暗指此项改革已刻不容缓。

监管空白、监管割裂与市场波动期间协调陷于被动和严重滞后等问题,在现行体制中并存。而监管空白,以“伪互联网金融”最为突出,即一些不法分子假借“互联网金融”之名,从事非法集资、非法发行证券等违法犯罪活动。

全国人大代表、上海金融学院副院长陈晶莹对记者表示,对于跨区域、跨行业的互联网金融,采用的还是机构监管、分业监管的办法,且后续或许由地方金融办负责监管,而不同地方之间的监管标准又不一致,造成了监管套利空间,致使一些“伪互联网金融”、“伪平台”处于“让子弹飞”的环境下。

分业监管体制导致了各部门地盘意识明显,强调各自的势力范围,对别的领域却放任不管,造成了金融市场的人为分割,阻碍了统一市场的形成。这一点在债券市场、货币市场等表现突出。

一位全国人大代表对上证报记者说:“铁路警察,各管一段,且各个地段的规则不统一,这就有监管套利的空间,也容易导致合成谬误。一个复杂的结构化产品,通过各种"通道",让资金游走于银、证、保之间,每个部门都认为自己管辖范围内是合规的,但没有一个部门能穿透产品,潜在风险很大。比如,银行资金对接两融收益权或伞形信托进入股市,股市一波动,会波及银行。”

全国人大代表、中国银行(601988,股吧)副行长许罗德直言,各金融监管部门对于自身直接监管的领域都有较明确的监管要求,但是对于相互交叉的业务则存在较大的灵活性,相当多的资管产品是通道类嵌套产品,通过规避金融监管进行套利。

金融风险一旦暴露,各部门之间的信息共享也不充分,协调起来必然费时费力,甚至严重滞后,错失最佳处置时机。

全国人大代表、央行南京分行行长周学东说:“从基层的情况看,出于信息保密、口径不一致等原因,各部门间信息交流共享停留在较浅层次,关键的风险信息,甚至是严重威胁金融稳定、可能引发系统性风险的信息,不能及时共享。从中央银行肩负着"最后贷款人"的职责看,如果无法及时获取完整有效的监管信息,容易错过最佳的救助和处置时机。”

风险监管不能留死角

自“十三五”规划的建议中明确提出要改革金融监管框架后,各界讨论热烈,也给出了不少方案,如“一行三会”合并为新央行,合并“三会”与央行并列,“一行三会”格局不变但系统性重要金融机构和基础设施交由央行负责等。

全国政协常委、工商银行(601398,股吧)原行长杨凯生对记者表示:“比讨论表面架构更重要的,是明确改革的目标与出发点。我认为,改革的目的就是要加强监管的科学性和有效性,把法治落到实处。”

周学东则认为:“政府工作报告中将改革的目标说得非常清楚,就是要实现金融风险监管全覆盖。反过来说明,当前金融体系中,有些已暴露的或潜在的金融风险没有被监管覆盖到,需要通过改革把这些监管漏洞补上。”

事实上,“十三五”规划纲要草案已明确提出了金融监管体制改革的路径:明确监管职责和风险防范处置责任,构建货币政策与审慎管理相协调的金融管理体制。统筹监管系统重要性金融机构、金融控股公司和重要金融基础设施,统筹金融业综合统计,强化综合监管和功能监管。

多位接受采访的代表委员也都提及,货币政策和微观审慎监管之间,需要宏观审慎管理这一“桥梁”。全国人大代表、央行杭州中心支行行长殷兴山对上证报记者说:“假如宏观的货币政策与微观的审慎监管不协调,货币政策的效果就会打折扣,其传导渠道就不通畅,存在梗阻。这已被多年来的实践证明。”

在全国政协委员、央行副行长、中央财经领导小组办公室副主任易纲看来,明确监管责任的同时,相关部门一定要有必要的信息,责任和信息是对等的。有责任,但没有相应信息,是无法履职的;反过来,有信息,却不负责,也不是一个好的制度。

而“十三五”规划纲要草案所提及的统筹金融业综合统计,即是实施宏观审慎政策框架的部门获取必要信息的手段。

全国政协委员、央行副行长、国家外汇管理局局长潘功胜曾撰文指出,中央银行除传统职责外,还要加强宏观审慎管理,防止系统性金融风险。要履行好这些职责,金融统计需要从传统的围绕货币政策的职能统计,向既为货币政策服务、又要强调金融稳定、为金融监管服务的全面统计转变。在机构上,覆盖银行业、证券业、保险业金融机构以及各行业交叉环节;在业务上,覆盖金融机构的表内、表外业务。

央行此前已在多地开展金融综合统计试点,殷兴山对记者表示取得了一定的成效,银行、证券、保险的数据实现了整合,互联网金融等新业态也被纳入其中。但为了从根本上解决部门协调和机构报数意愿的问题,未来还是有必要以立法的形式授权央行采集数据。

信用与法治才是根本

穿过吸引眼球的机构设置和架构,绕开略显晦涩的专业名词如“宏观审慎政策框架”、“功能监管”、“行为监管”等,一个国家金融体系能否良好运转,在一些代表委员看来,根本上还是取决于人们常挂嘴边的法治、信用和契约精神。

一位全国人大代表对记者表示:“我的公司在香港上市好多年了,但说实话我很少关注谁是香港证监会主席,任何事情按规则办事就行。关于金融监管体制的改革,现在老有人议论加强沟通协调,但我认为所谓的协调,是存在高度不确定性的,这次协调成功了,下次呢?唯有法治、诚信和文化,才能让市场参与者明确预期。”

今年的政府工作报告也提出,“要推进股票、债券市场改革和法治化建设”,以及“严厉打击金融诈骗、非法集资和证券期货领域的违法犯罪活动”。

来自香港的全国政协委员、上市公司商会主席、CVC投资基金主席梁伯韬对上证报记者表示:“毫无疑问,股票发行注册制改革是大方向,但"法治化建设"的提法更加务实。我认为,政府的政策和上市公司信息披露都应该更加透明,对违法行为零容忍,这才是市场的基石。”

回望我国金融监管体制的变迁,“一行三会”本是一家,1992年国务院证券委和证监会成立,1998年保监会成立,2003年银监会成立,终成延续至今的央行负责宏观调控、金融改革和金融稳定,“三会”负责微观监管的分业监管格局。

周学东认为:“当前"一行三会"的监管格局之所以形成,有其历史背景,也是一步一步走到今天的。究竟哪种监管体制是最优的,国际上也没有标准答案。但有一点很清楚,凡是信用文化和法治不健全的国家和地区,金融欺诈、违规、侵害投资者利益的行为就会屡禁不绝,违法犯罪的成本也很低,监管的难度就比较大。所以我认为,除了完善和健全现行监管体制外,真正加强金融法治建设、培育信用文化、加强投资者教育,也是重要的治本之策。”

正如全国人大财经委副主任委员吴晓灵所言:应该先考虑好怎么弄效率能够更高一些,怎么样能减少监管的空白和交叉,再来讨论监管机构设置的问题。

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