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宽带接入市场向民营资本敞开 主管部门被指太谨慎

2012-12-18 16:01:55  来源:网络 整理:中国行业报协会

 

 电信业民资新入口

  宽带接入和虚拟运营,成为电信业向民营资本开放的新起点,但主管部门对主导电信运营商垄断利益的过多考虑,将影响民营资本的投资热情

  民营资本如何进入仍然被垄断的电信领域?相关政策信号释放半年之后,如今逐渐落地。

  11月30日,工信部电信管理局在其网站上公布了《工业和信息化部关于进一步规范因特网数据中心业务和因特网接入服务业务市场准入工作的通告》,在这一长串绕口的文件名称背后,中国宽带接入市场大门正式向民营资本敞开。

  文件规定,自2012年12月1日起,拟经营因特网数据中心(下称IDC)和因特网接入(ISP)的企业,可按照相关实施方案及相关法规要求向电信主管部门申请办理业务经营许可。据悉,长城宽带等企业已经向工信部提出了在全国开展因特网接入的申请。

  按照工信部今年6月发布的《关于鼓励和引导民间资本进一步进入电信业的实施意见》,民间资本可以参与移动通信转售、接入网和驻地网、网络托管、IDC和ISP、通信工程、基站设施、参股基础电信以及走向海外市场等八个领域。

  作为市场条件最为成熟的两块业务,IDC和ISP向民营资本开放,仅是民营企业进入通信市场的开始。数日前,《经济参考报》援引一位专家的话称,工信部等相关部委正在加速推进民营资本进入电信行业的试点方案出台,当前已经完成了整体方案的框架和具体的实施细则。

  一位接近工信部的人士透露,在IDC和ISP领域向民营资本放开之后,其他电信各领域的开放实施细则会逐渐公布。虽然市场最关心的移动通信转售业务开放细则还没有确定,但开放这一领域已是大势所趋。

  移动通信转售业务,是指民营企业可以从电信运营商手中购买电信服务或租用电信设施,包装成自有品牌的电信服务,再销售给用户,从中获取利润。新的电信服务可能附加了新的价值,也可能没有附加。由于有频率资源的限制,传输通道的经营者数量是有限的,因此在移动市场上业务转售有更重要的意义。

  IDC、ISP以及移动通信转售业务向民营资本开放,将成为中国通信行业向民营资本开放的起点。“向民营资本开放是既定的方案,对于具体开放的程度以及可能会带来的效果和风险,工信部还需要再做权衡,要做到风险可控,还要具备可操作性。”熟悉方案进程的工信部人士说,但他拒绝透露方案的具体进展。

  十年前,长城宽带等民营资本获得了宽带接入服务牌照;两年前,有线网运营商也通过三网融合试点开展了宽带接入业务。但是,中国电信和中国联通仍然控制了绝大多数的宽带接入市场。这就好比中国电信和中国联通掌控了类似黄河、长江等骨干宽带网,而长城宽带、有线网运营商只能引流到支线河流,且需要向前者付费以获取宽带出口,因此在带宽及用户体验上均没有保障,这迫使长城宽带等公司,不得不将服务价格降低30%-40%,以吸引部分对价格敏感的用户,但在整体竞争上,与电信和联通相比,劣势明显。

  在接受《财经》记者采访时,工信部通信发展司副司长陈家春也承认,此前向民营资本的开放没有达到很好的效果。“如果竞争的结果仍然是垄断,那用户还是没有选择权,没有解决根本问题。”

  现有的方案在形成有效竞争方面能否有较大的突破?业内人士认为,这要看工信部能不能彻底放下主导运营商的利益。

  始于宽带接入

  宽带接入曾经是民营资本的天下。

  十年前,通信行业之外的资本率先进入这一领域,小网通、长城宽带、蓝波等公司开启过一场轰轰烈烈的宽带圈地运动。但是,这一运动并没有开花结果。

  资本市场的低迷以及主导电信运营商的狙击,都限制了民营资本的发展。2001年6月,当时的信息产业部发文,在北京、上海、重庆、广州、深圳等13个城市放开宽带用户驻地网运营(一般是指用户终端至用户网络接口所包含的机线设备,通常在一个楼房内),允许非基础电信运营企业进入宽带用户驻地网运营市场。

  今年11月30日,工信部所发文件正是13个城市驻地网试点的延续。过去11年中,宽带接入市场沧海桑田,民营资本的主导厂商——长城宽带,在长城集团和中信集团两大资本势力之间辗转,渐渐式微,最终于2011年底,被鹏博士收购,而网通则已经被收编入主导运营商体系,蓝波等宽带公司则销声匿迹。

  从2004年开始,通过推出低价的ADSL包月服务,中国电信和当时的中国网通(后并入中国联通)开始成为宽带接入市场的主导者。截至2012年10月,中国电信宽带用户为8798万户,中国联通的宽带用户为6332万户。而在2011年底,长城宽带的宽带付费用户仅为75万户。

  值得注意的是,三家通信运营商虽然在移动通信业务领域展开了激烈的竞争,但是在宽带接入领域,历史形成的南电信、北网通格局延续至今,相互介入不多。因此,对于竞争激烈的移动通信业务而言,宽带接入业务的收益更为稳定。

  宽带接入市场的稳定回报,吸引了非通信行业的投资者,电力、广电等行业企业一直希望更大范围地进入这一领域。2010年7月,“三网融合”试点正式开启,各地有线网运营商获得了宽带接入服务的资质。

  今年,工信部的一纸通告,使得更多的民营资本进入宽带接入市场成为可能。在工信部下发的通告当中,工信部要求申请企业具备一定的注册资本、网络、人员、场地设施等必要条件。有提出接入申请的企业人士认为,相关要求并不太高。

  长城宽带副总裁吴少凡认为,接入牌照的进一步放开对于长城宽带而言会是一个很大的促进,使其业务不再局限于个别地域。

  除了长城宽带等现有宽带接入企业,“三网融合”试点开始之后,广电有线网已经进入宽带接入服务领域。中国移动也一直希望进入宽带接入市场的竞争当中,虽然它旗下的中国铁通具有固网接入牌照(即骨干网),但此前工信部曾经发文,只允许中国移动投资发展TD-SCDMA(第三代移动通信标准之一)无线宽带,限制中移动在宽带领域发力。不过,这一文件今年已经到期。这些企业都可能成为新的宽带接入市场的竞争者。

  新一轮的宽带接入竞争早已开始,在过去一两年中,长城宽带以及其他一些小型的宽带运营商已经在武汉、西安、重庆等城市给中国电信、中国联通带来一定的挑战。

  “这些小运营商的手段更为灵活,通过与各个小区、楼宇直接合作的方式,它们拿下了不少的客户,让电信、联通非常头疼。”一位华为公司人士透露,“与运营商相比,它们的价格更为优惠,速率更快。”

  这种局域市场的竞争,很难带来宽带接入市场整体格局的变化。多数分析人士认为,中国移动和有线网运营商是较为可能挑战中国电信和中国联通垄断格局的角色。

  去年底,中国电信和中国联通曾遭遇国家发改委的宽带反垄断调查,至今没有结案。

  过去一两年中,中国移动在宽带接入方面进行了大规模的光纤基础设施投资。中国电信集团科技委主任韦乐平曾经透露,2011年,中国移动建设光纤达到4800万芯公里,而同年,中国联通和中国电信总计的光纤建设不过4100万芯公里。

  “一方面,中国移动在为移动网络升级到LTE(Long Term Evolution,新一代移动通信技术标准,即通常所说的4G)做准备;另一方面,也希望能够在宽带接入市场有所作为。”韦乐平分析认为。

  当下,中国移动继续通过中国铁通拓展其固网宽带接入业务,但是,其管理层也不掩饰对固网接入牌照的渴求。数月之前,中国移动集团董事长奚国华就曾经对外承认,正在申请固网宽带接入牌照。随着11月30日工信部相关通告的下发,中国移动集团获得一张固网接入牌照已无悬念。

  虽然与中国移动相比,有线网运营商在宽带接入领域的作为至今不大,但是在利益的推动下(单位用户的宽带接入收益远高于有线电视的收益),它们势必要积极投身其中。

  2011年,歌华有线的宽带用户数从12万增长到了16万,虽然很难撼动北京联通的霸主地位,但也看出了歌华有线的决心。

  那么,在中国移动和有线网运营商的搅动下,民营资本能否获得更多的机会呢?

  在欢迎工信部出台相关牌照发放政策的同时,多数民营资本也非常清醒地看到,要想在宽带接入等领域真正获得规模收益也并非易事。

  中国电信垄断了多数的国际出口带宽,当前的互联网内容绝大多数存放于中国电信、中国联通的网络之上,高额的网间结算费用令中国移动、有线运营商等新宽带接入服务商背上了沉重的包袱。

  更为不利的是,最近两年来,中国电信、中国联通明显加强了对宽带基础设施的投资,而民营资本很难负担大规模的光纤基础设施的投入。在现有方案细则之中,仍然看不到相关方案的配套内容,这将直接影响到民营资本的投资热情。

  民营资本该如何在宽带领域获利,是下一步要解决的问题。现在的利好是,不仅宽带接入向民营资本敞开了大门,它们还可能通过经营移动转售业务分得中国通信业的一杯羹。

  虚拟运营新入口

  随着互联网接入牌照的发放,在八大向民营开放领域当中,移动转售业务的开放方式和程度成为最受关注的焦点。市场热议多年的虚拟运营商(通过租赁网络提供服务的电信运营商),有可能会随着工信部向民营资本开放移动转售业务而最终落地。

  国际上一个较有名的虚拟运营商代表是英国维珍集团,虽然维珍拥有基础网络设施,但它是通过租赁其他运营商网络而在英国、法国、美国、印度等国家打开了市场,并有相当不错的表现。

  对于监管者而言,引入虚拟运营商对促进移动市场的竞争有相当大的作用。此前,北京邮电大学教授舒华英等专家曾经呼吁多年,希望在中国引入虚拟运营商资质。原信息产业部以及工信部也曾经对此开展调研,但直到今天,移动虚拟运营商才真正进入决策者的考虑范畴。

  一位参与了工信部前期方案讨论的人士透露,当前,工信部对于具体的虚拟运营商操作方案还不明确,工信部相关负责人对于引入虚拟运营商资质所产生的效果和可能存在的风险还在评估当中。

  “必须加强虚拟运营商的独立性和选择空间,网络不能是唯一的,这是一个前提条件。必须让虚拟运营商有足够的选择权,否则,虚拟运营商对网络运营商依赖程度较高。”263通信董事长李小龙分析认为,中国移动、中国电信、中国联通三家包括中国有线和电力行业最好一起加入进来。

  另外,李小龙还认为,在码号、频率等资源方面应给予虚拟运营商较多的支持,“究竟是政府直接发放还是移动运营商发放,区别巨大”。

  当前,欧美各国对虚拟运营商参与程度的限定也不尽相同,英国、美国等国家开放程度最大,维珍等虚拟运营商的表现也最好。而中国台湾等地,则仅将虚拟运营商定位于渠道商的角色,发展规模不大。

  上述参与方案讨论的人士透露,目前,工信部对于虚拟运营商进入之后的管理风险仍然顾虑重重。北京邮电大学教授舒华英认为,随着虚拟运营商进入市场,有关部门对内容管控的难度势必增加,虚拟运营商的通信服务质量责任也需要明确地界定。

  舒华英认为,当前实施虚拟运营的难点还在于,在移动互联网业务的冲击下,移动语音业务收入也已经开始下滑,数据、信息服务业务比重提高。究竟向虚拟运营商开放哪些业务成为了当下要解决的难点。

  当前的共识是,很少有民营资本甘愿将自己定位于简单的通信代售角色,充当运营商简单的渠道很难有太大的发展空间,若要真正吸引民营资本的投资,必须将发展空间广阔的业务领域开放给民营资本。

  “渠道商的定位对于263这样的企业来说没有任何吸引力,因为中间没有任何有创造力的空间。”李小龙说。

  乐观的预计

  据透露,除了IDC和ISP业务牌照,开放虚拟运营商资格之外,工信部可能会向某些民营企业发放特定的基础通信运营牌照,目前尚不明确具体的范围以及向哪些企业发放牌照。

  而且,除了发放新牌照,6月出台的工信部文件中还提及,允许通信运营商向民营资本转让更多的国有运营商股份。

  值得注意的是,与多数国有企业上市公司一样,当前,三家运营商所持有的上市公司股份仍然过高,动辄超过70%。德意志银行亚洲区投资银行部主席蔡洪平认为,国有企业过高的持股比例毫无必要,效率太低,完全可以通过更少的持股比例达到对上市公司的控制力。

  蔡洪平建议,国有企业可以在二级市场有步骤地释放国有企业上市公司的股份。这对于资金需求巨大的三家运营商而言,有非常重要的意义,其中,对效益最差的中国联通而言,意义更为重大。

  最近一年来,中国电信旗下子公司天翼视讯引入了数家外部投资者,也是其向民营资本放开的尝试。但是,监管部门的开放步伐似乎很难满足民营资本的投资需求。

  接近工信部的人士认为,此番鼓励民营资本进入通信领域,其背景源于决策层对于国内经济增速放缓的担忧,希望通过吸引民营资本投资,来达到提升国民经济增速、提高国民经济活力的目的。

  但是,决策层和主导运营商对于民营资本的介入仍然充满戒心。一位民营通信企业负责人说:“工信部明显顾忌太多了,完全多虑了。”

  “过去十年的通信监管政策严重滞后于行业的发展,现在的政策看不到任何的想象空间。” 另外一位民营互联网服务企业负责人更为悲观,他反问说:“十年前,民营资本已经进入宽带接入市场了,现在才发放牌照,能有多大的吸引力?”

  “工信部的立场应该站在如何促进市场竞争,如何保护好消费者的利益,而不是如何去提高GDP,保护国有垄断企业的利益。”上述互联网服务企业人士说。

  李小龙认为,当前出台的方案,可能对民营资本进入通信行业有促进作用,但是很难说有什么本质的改变。“通信行业本身就是一个相对市场垄断的行业,不一定是行政垄断造成的,美国同样也是这样的局面,更何况美国还是非对称管制的市场,这是由这个行业的特点造成的。”

  “工信部的方案过多顾忌了运营商的担忧,即使是全放开,非对称管制,也不会对市场有太大的变化,中国的运营商市场地位比欧美同行强大太多了。”李小龙说。

  工信部的谨慎,将直接影响到向民营资本的开放程度。在谈及虚拟运营商的发展时,北京邮电大学教授舒华英认为,运营商层面有必要做网络和业务的分离,只有这样才能做到与虚拟运营商的公平竞争。但现在来看,工信部暂时恐无此等勇气。

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